一、增设附条件不起诉制度的必要性

      任何一项新制度的酝酿和诞生都有其历史发展的必然趋势和现实的必然需要。目前，我国公安司法部门在打击犯罪，维护稳定方面压力很大，任务繁重，犯罪增多与有限的司法资源之间的矛盾日益突出，尤其加入WTO后，社会进入转型时期，各种社会矛盾纷杂，刑事发案上升，重大、疑难、复杂案件不断发生，破案追诉困难，办案压力增大，诉讼周期延长，诉讼成本上升，诉讼效率较低。在这种情况下，仅依靠对政法部门增编增人，并不是一种很好的解决办法。出现这些问题的原因是多方面的，其中一个重要原因是法律规定的案件处理速决程序少，尤其是检察机关起诉自由裁量权与检察机关职责不相称。根据我国法律的规定，检察机关承担着对犯罪案件侦查、批捕、起诉、出庭公诉、预防和诉讼监督的职能，而按照现行刑诉法的规定，绝大部分案件都要起诉到法院定罪量刑，尤其实行控辩式庭审以来，检察官出庭公诉的任务非常繁重，而仅有极少数案件通过相对不起诉处理，进行了案件分流，检察机关把有限的警力、财力、物力都集中在出庭公诉案件上，这样势必把检察机关的职能演变成公诉机关，影响检察机关其它职能的有效行使和全面发挥，影响检察机关的宪法地位，不利于整个国家的法治建设。与此同时，检察机关起诉自由裁量权过小，还与国际上检察官拥有广泛而几乎不受控制的起诉自由裁量权这一潮流不太相适应。我国《刑事诉讼法》第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照规定不需要判处刑罚或免除处罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”由此可见，检察机关的相对不起诉适用面较窄，限制条件较苛刻。从实践看，由于人为地限制不起诉率等因素的影响，实际上存在着不起诉率偏低的问题。某基层检察院每年作相对不起诉的案件仅占整个公诉案件的6%，且机制不活，作用有限，阻碍了立法精神和有关刑事政策的全面落实。考察美国等西方国家的通行做法，赋予检察官广泛的起诉自由裁量权已成为国际发展趋势。检察官可实行辩诉交易，实行附条件不起诉（又称“和解”），只要犯罪嫌疑人履行了法定的一些条件，就可受到不起诉处分。尤其是美、英两国，有90%以上的案件通过辩诉交易，没有进入法院审理阶段，进一步加快了案件的处理，减少了积案，提高了诉讼效率。

当前，对现行《刑事诉讼法》修改已提上重要议事日程，对刑事诉讼程序改革、创新，以尽快处理案件，化解矛盾，进一步扩大检察官的起诉自由裁量权，完善案件速决程序，节约司法资源，适应国际上起诉便宜主义和非刑罚化政策的发展趋势，已成为法学理论界和司法实务部门研究探索的热点。因此，根据我国现阶段司法工作的实际需要，借鉴国外的一些好的做法，增设中国式附条件不起诉制度，有现实的法律意义和积极的社会意义。具体而言：

      1、有利于扩大检察官的起诉自由裁量权，进一步跟国际接轨，完善我国刑事诉讼程序和不起诉制度体系的设计，健全诉讼法律,使不起诉制度更具有科学性、系统性、灵活性，在实践中更具有可选择性、操作性。

      2、有利于减轻检察院和法院的出庭公诉和审判的压力，集中司法资源办理重大复杂的案件，提高诉讼效率，尽快结案，从而降低诉讼成本，节约司法资源。

      3、有利于国家、集体和公民合法权益的保障。尤其是在处理故意伤害、交通肇事和未成年人犯罪案件中，能使被害人的人身和财产损害尽快获得赔偿，有利矫正未成年人犯罪。

      4、有利于 “坦白从宽”的刑事政策和社会治安综合治理方针的贯彻落实，促使犯罪分子认罪悔罪，改过自新。

      二、附条件不起诉制度设计的初步构想

      附条件不起诉对于我国来说是一个新生事物，需要在实践中积极探索，总结经验后，从实践层面上升到制度层面。

      （一）附条件不起诉制度的法律含义

      附条件不起诉是指检察机关根据法律的规定，缓予起诉 为条件，犯罪嫌疑人在一定期限内履行了法定的义务后，作出终止诉讼决定的起诉裁量制度。这里有三层含义，首先，以缓予起诉为条件；其次，这些义务即附加条件必须是法律明确规定的；第三，犯罪嫌疑人必须在一定期限内履行法定义务。三个方面缺一不可。否则，检察机关不能作出附条件不起诉决定。

      （二）附条件不起诉的适用条件

      适用附条件不起诉，应同时符合四个条件：

      1、案件事实清楚，证据确实充分，且有可能处3年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件。

      2、犯罪嫌疑人认罪并完全自愿。即犯罪嫌疑人完全自愿与检察官进行交易，而非在受威胁、引诱、欺骗等非法方法下同意交易，犯罪嫌疑人不认罪的不得提出不起诉意见，更不能强迫犯罪嫌疑人适用不起诉。

      3、犯罪嫌疑人应履行法定义务。

      4、征得被害人同意，被害人的利益得到满足。

      （三）附条件不起诉的适用范围

      适用附条件不起诉的案件一般为轻罪案件，即可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件。一般包括：

      1、未成年人犯罪案件；2、初犯、偶犯；3、有自首、立功、犯罪预备、中止、未遂等法定从轻、减轻、免除处罚情节的案件；4、共同犯罪中属从犯、胁从犯；5、经济犯罪案件；6、其它案件。

但是，为确保公平正义，对附条件不起诉也应采取较为严格的限制性规定，即规定哪些情况下不得适用附条件不起诉，以便在实践中更具有操作性，主要包括以下三类案件：（1）犯罪的性质严重。这类犯罪社会危害性大，主要指危害国家安全犯罪、黑恶势力犯罪、严重侵犯公民人身权利的暴力性犯罪、故意实施的危害公共安全犯罪、毒品犯罪、军人违反职责犯罪等；（2）犯罪的情节严重，主要指对于量刑有重大影响的犯罪手段，犯罪后果严重；（3）犯罪集团的首要分子、主犯、累犯、教唆犯等。这些犯罪分子主观恶性深，社会危险性大，本身属于应当从重打击的对象，不得进行不起诉。

      （四）附条件不起诉的附加条件

      附条件不起诉制度核心在于检察机关与犯罪嫌疑人之间以何种附加条件决定不起诉，也即犯罪嫌疑人应履行何种法定义务，对此法律应有明确的规定，便于实际操作。笔者认为，这些附加条件，一方面不得损害公共利益或公民的合法权益，不得违反国家法律、法规的有关规定，而且这些条件通过犯罪人的努力可以达到，不是“高不可攀”，否则就会形同虚设。另一方面，要体现犯罪人对犯罪行为的真诚悔过和自我矫正，通过某种适当的方式向国家、社会和被害人“赎罪”，或消除犯罪造成的危害和影响，并获得普遍的公共认可。因而，通过犯罪人完全自愿履行这些条件，同样可以起到对犯罪人惩戒、警戒、教育和改造的目的，并可以避免采取刑罚手段导致犯罪人对国家、社会产生仇视和报复心理，突出国家对轻罪追诉的人道主义精神。具体而言立法时可明确规定以下不起诉的附加条件：

      1、在一定期限内，补偿国家、集体或公民个人的经济损失，弥补行为人造成的损害。

      2、在指定的期限内向国库交纳指定的一定数额的金钱。

      3、在一定期限内向慈善机构或国库、有关机关、单位、公共设施交付一笔款项。

      4、在一定期限内从事或支持社会公益事业。

      5、在一定的期限内，犯罪嫌疑人自身救济或纠正。如接受戒毒治疗，补植因失火损失的林木，向被害人赔礼道歉，等。

      6、在一定期限内缴纳罚款。

      7、其它条件。

      （五）附条件不起诉的适用程序

      附条件不起诉制度赋予了检察机关在追诉犯罪方面较大的自由裁量权，因此，为了保证该项权力的正确行使，防止权力滥用和误用，防止检察官以不起诉的名义实行“权钱交易”，放纵犯罪嫌疑人，应规定严格的适用程序，并予以有效的监督。

      1、告知程序。受理审查起诉案件后，检察机关应当告知犯罪嫌疑人可以申请附条件不起诉，检察机关也可直接与犯罪嫌疑人及其律师进行辩诉交易。虽然附条件不起诉是对犯罪嫌疑人有利的处分，但也应该听取他们的意见，允许其作出罪轻或无罪的辩解，并使他们明确满足所附条件可能产生的法律后果，使他们作出自愿，明智的抉择。同时，还应将有关启动附近条件不起诉的有关情况及时告知侦查人员和被害人，听取意见和建议，被害人不同意不起诉的，不启动处理程序。

      2、处理程序：（1）听证程序。主诉检察官审查后，提出附条件不起诉意见，经科里讨论后，进行听证，由分管公诉的领导组织审查起诉人员、侦查人员、被害人、犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人对案件事实、证据进行陈述、质证、辩论，对不起诉附加条件进行讨论。对所附条件达成共识后，形成协议，由各方签字；有不同意见的，记录在案。（2）决定程序。分两个阶段：第一阶段，听证程序后，将案件及协议提交院检委会研究，对各方达成一致，又符合法律规定的，先作出缓予起诉决定，如果犯罪嫌疑人在押、应在决定宣布后，变更强制措施；第二阶段，检察机关应责令犯罪嫌疑人尽快履行义务。对犯罪嫌疑人不履行法定义务或反悔的，经检委会讨论决定后，直接起诉法院；如果犯罪嫌疑人履行了法定义务，经检委会决定后，作出附条件不起诉决定。被害人不同意不起诉的，应予以一票否决，将案件提交检委会研究，直接予以起诉。
      3、监督程序。（1）公安机关认为附条件不起诉决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。（2）属于自侦案件的附条件不起诉案件，在经过听证程序后，应由人民监督员评议并表决，大多数人民监督员不同意不起诉意见的，不得作出不起诉决定。（3）上级检察机关认为下级检察院不起诉处理错误，可以指令下级检察院纠正或直接予以纠正。