一、目前基层检察院内设机构和人员管理的现状与弊端

修改后的《人民检察院组织法》第二十条规定“最高人民检察院根据需要设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。 根据上述规定， 基层检察院的内设机构设置机械地与上级检察院内设机构相对应。但由于行政区域的划分和体制的因素，人员编制、领导职数、机构级别、规格大小均不尽相同，称谓不一，随着形势的发展，基层检察院就出现了科室过多，官多兵少；职能交叉，力量内耗；重复审查，效率低下；业务与后勤不分，人员编制单一等弊端。

1、科室过多，官多兵少。目前，绝大部分基层检察院设有办公室、政工科、纪检组、侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、渎职侵权检察科、监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科（举报中心）、职务犯罪预防科、法律政策研究室、技术科、后勤服务中心等内设机构，部门林立。究其原因，一是为了与上级部门对口，哪个部门都少不得，少了就会被认为对这项工作不重视；二是多设一些部门，可以解决一些干警职数的安排问题。基层检察院院领导多的达一正五副，加上纪检组长、政工科长、反贪局长这些党组成员，院党组班子在7－10人左右。少的也有一正三副，班子成员5－7人。有的县院领导达到全院编制总数的四分之一。由于科室设置过多，造成相当的科室人员只能安排2名干警，甚至只有一个光杆司令，这种官多兵少的现象，不但削弱了一线办案力量，而且容易造成人浮于事、忙闲不均。院领导成员多,也增加了经费开支。体现在办公场所、办公设备、电话车辆、公务接待等方面比较明显。

2、业务与后勤不分。长期以来，检察机关的行政色彩较浓，职业化意识不强，业务机构与后勤部门混杂在一起，业务人员与后勤人员混用，有的后勤人员也直接参与办案，同时相当的检察人员做后勤工作，检察人员与行政人员相互交流，长年做行政工作的人员随时可以进入检察官序列，彼此替代，有相当职业化要求的检察官的素质难以得到有效的保障。同时，专业人员与行政后勤人员之间待遇没有差别，资格没有差异，差不多处于同一条水平线上，影响队伍战斗的提升，制约检察事业的发展。

3、部门级别不一。按照现行领导体制，检察机关的人财物均属于地方领导，沿用行政机关的管理模式，人事管理具有浓厚的行政色彩，机构规格、人员职级都是套用行政级别。由于各地经济发展的水平和社会文化事业发展程度的差异，导致各地基层检察机关人员机构设置上的差别。基层院内设部门中，规格级别不一，千差万别，有的为股级，有的为副科级，有的定为正科级，且称谓不统一，或叫股，或叫科、局、处、室、队等等。由于行政级别是权力地位的象征，享受工资福利待遇的标准和依据，各部门机构之间行政级别的不平衡，将使人们产生心理上的不平衡以及思维上的错误导向，抑制一部分人的工作积极性和创造性。

4、人员编制单一。许多基层检察院的人员编制都是清一色的行政干部编制，缺少事业编制和工勤人员编制，甚至在机构改革后状况也得不到改善。这种单一的编制结构，存在明显的缺陷。首先是人员的职业岗位很难用编制加以确定。编制是确定人员职业身份的法定依据，检察业务人员、技术人员、行政人员、财务人员都是沿用一种行政干部编制，造成某些岗位无法相对稳定或职业化。从实际情况和人们对职业价值认可的习惯来看，人们大都崇尚搞专业而不愿搞为专业服务的其他行业，这就使许多基层干警要求在业务部门而不愿在非业务部门工作，更不愿意干繁杂琐碎的行政事务工作。其次是影响后勤保障机制的正常运作。由于没有工勤人员编制，驾驶员、打字员等勤杂人员均没有正式编制，而为保障办案的需要，这些都是不可或缺的工种。有的基层院因无工勤人员编制而雇用驾驶员、打字员、门卫勤杂人员，年需支付工资等费用达数万元，成为一个沉重包袱。

5、重复审查，效率低下。侦查监督科、公诉科是主要是通过审查公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送的案件，前者审查决定是否逮捕，后者审查决定是否提起公诉或不诉来实现侦查监督。在检察实践中就势必出现重复阅卷、讯问、熟悉案情，分别装订卷宗（副卷）等，降低办案效率，浪费人力物力等现象，使人员紧张的矛盾更加突出。

6、职能交叉，力量内耗。反贪污贿赂局负责贪污贿赂犯罪的侦查，渎职侵权检察科负责渎职侵权犯罪的侦查。实际工作中，反贪部门线索多缺查案人手，渎职侵权部门案源少，有力无处使；遇到一人涉嫌贪污、渎职侵权两罪分别查，遇到不是管辖的案件就转查，不仅造成重复讯问取证，浪费司法资源，丧失破案良机，而且两个部门之间容易产生矛盾，造成力量内耗。

二、基层检察院内设机构设置和人员分类管理改革设想

（一）、基层检察院内设机构的设置

基层检察院内设机构改革应从强化检察机关的法律监督职能出发，根据《人民检察院组织法》和基层检察院所担负的任务，本着“精干、高效、统一”和从基层检察院实际需要的原则，在现有条件的基础上精简人员，精简综合部门，充实业务部门，把职能相近的部门合并在一起，突出重点、科学设置，避免科室职能重叠交叉；规范职能机构做到纵向对应，横向统一，统一使用反映检察工作本质特性的机构名称；综合部门从简，将力量充实到业务部门。按照检察职能和基层院的实际情况以及组织行为学关于机构设置的原理，基层院应大体划分为5－8个部门为宜。笔者认为，以业务部门设置“一局、五科”即职务犯罪侦查局、刑事检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科、预防职务犯罪科、业务督导科，综合部门设置“一科、一室”即政工科、办公室为宜。使检察资源得到了合理配置，将处理同类业务的检察官集中在一起，便于组织和调配，较好地解决了机构臃肿、官多兵少、人浮其事、忙闲不均、职能交叉、机构重叠等问题，提高检察工作效率。
1、设立职务犯罪侦查局。将反贪污贿赂侦查局、渎职侵权检察科、法警大队合并在一起。其职能为对公民和单位的举报进行初查，立案侦查贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪。该局可内设若干个侦查小组，人数以占全院人数的30%为宜。将检察机关的侦查权统一行使，形成“大侦查”的格局。这样既可以避免重复侦查或者案件侦查中的相互扯皮、推诿，又便于统一指挥查处案件，增强办案力量，形成合力集中办案，提高办案效率。
2、设立刑事检察科。将侦查监督科、公诉科、监所检察科合并，设立一个科室，履行侦查监督、公诉、监所检察职能，人数以占全院人数的20%为宜。这样就完全体现人民检察院对刑事案件的各项职责，既可以改变现行的三科室各行其责，只关心本科的案件能否捕、诉等问题，保证刑事案件的整体质量，又可以形成“大公诉”的格局，刑事诉讼各个环节的监督能够及时反馈，减少中间程序，达到事半功倍的效果。
3、设立民事行政检察科。其职能是依法对人民法院民事、行政审判监督，人数以占全院人数的5%为宜。
4、设立控告申诉检察科。其职能是受理公民控告、申诉、举报；复查刑事申诉案件；办理刑事赔偿事项；提供法律咨询服务等。人数以占全院人数的10%为宜。该科是检察院的“窗口”，是受理各类案件的“口袋”，设立该科是便于群众告状有门，投诉有路，同时也便于检察机关对刑事诉讼活动进行监督。
5、设立职务犯罪预防科。其职能是负责预防职务犯罪宣传教育；做好未成年人的保护、教育；结合办案情况，组织、综合、协调预防犯罪工作，收集和管理职务犯罪的信息、情报，掌握了解和综合分析职务犯罪的情况，查找漏洞，研究职务犯罪发生的原因、特点和规律，探索有效的预防机制，制定具体的对策和措施；向案发单位提出预防职务犯罪的检察建议等工作。该科人数以占全院人数的5%为宜。 
6、设立检察业务督导科。将政策研究室并入，主要负责检委会的日常工作和案件检查、指导工作，把好案件质量关；对与检察业务有关的国家法律、法规、政策执行情况进行调查研究，对检察工作适应法律问题提出意见和建议。该科人数以占全院人数5%为宜。
7、设立办公室。将检察技术科、后勤服务中心并入办公室。其职能为负责文件起草、秘书工作；负责机要文电、保密工作及机关安全工作；负责机关日常行政管理、接待工作；负责机关的财务管理、基础设施、交通工具、通讯设备、技术装备的配备和管理及办案中的后勤保障；负责行政事务、信息编发、统计报表、档案管理、年鉴编缉等工作；配合业务科室做好法医、文检、司法会计鉴定以及视听资料的收集、提取、固定和运用等技术工作。该科人数以占全院人数的20%为宜。 
8、设立政工科。可将纪检组与政工科合并，其职能为负责纪检、监察工作，贯彻“从严治检”的方针，严肃执行检察人员纪律，对本院干警是否依法办案，有无违法违纪实行监督。负责本院干警政治理论学习、队伍政治思想教育；负责目标责任的考核管理；负责教育培训、学历学习、人事管理、工资福利、检察官等级的晋升和离退休干部管理；负责检察宣传工作；组织开展各项教育、文体、创优活动，表彰宣传先进集体和先进模范人物，为检察工作提供组织保障、思想保障。该科人数以占全院人数的5%为宜。

（二）、人员分类管理的改革与完善

当前，在检察人员分类中主要分为三大类，即检察官、书记员和司法警察。笔者认为检察队伍的结构构成也应走高素质的专业化道路，除上述三类外，还应增加二类即行政人员和检察技术人员，实行五类管理，并按照检察官、书记员、司法行政人员、技术人员、司法警察10∶4∶5∶1∶1的比例进行合理配置。
1、检察官序列：含检察人员与助理检察员，即符合《检察官法》第十条规定的人员，具有良好的政治素质、文化素质高（大学本科以上学历）、精通检察业务、品行端正的人担任。法律监督职能主要通过该序列人员行使。可分列在职务犯罪侦查局、刑事检察科、民事行政检察科、预防犯罪检察科和检察业务督导科，其中检察业务督导科必须为检察员，该序列人员约为50%左右。
2、 书记员序列：具有较强政治素质、文化水平高（大学本科以上学历）、通过书记员任职资格考试及相关培训，对检察业务及诉讼规则熟悉，能熟练操作电脑，速记水平较高。主要协助检察官在行使检察权过程中记录、摘录，办理司法文书，整理诉讼档案、文书档案，处理其它诉讼杂务。可按比例配备到职务犯罪侦查局、刑事检察科和民事行政检察科。该序列人员为20%左右。
3、司法行政人员序列：包括行政编的公务员、事业编的国家干部以及工勤人员和不占编制的聘任人员，他们围绕检察工作的需要从事纪检、政工、文秘、后勤、财务等行政管理工作和后勤事务。可分列在政工科、办公室、预防犯罪检察科。该序列人员为25%左右。
4、检察技术人员序列：该序列人员按国家同类专业人员对待，纳入国家专业技术人员管理序列，实行职称等级评定，由国家人事部门考试、考核、评定。人员约为5%左右。
5、司法警察序列：符合《警官法》规定的任职条件，主要承担协助搜查、押解看管嫌疑人、布控追捕、保障办案安全等工作。主要配备到职务犯罪侦查局，人员约为5%左右。

三、机构设置与人员分类改革中应注意的几个问题

1、要合理对检察人员进行归类。长期以来，检察机关的工作人员只有检察官与书记员二个分类，改革后将达到五个分类，这样设置人员分类更细，如果单纯的以工作岗位来划分，势必造成人岗分离、岗位不称。所以在各序列人员的归类上，既要根据其所任职务、德才表现、业务水平、工作业绩为依据，更要科学合理、严格规范地进行归类。
（1）、符合《检察官法》学历条件的检察官：在业务部门从事业务的，划为检察官序列，具有检察官资格。在非业务部门的检察官，根据现行岗位划分为司法行政人员序列或者技术人员序列，按上述序列进行管理，保留其检察官资格，按期晋升检察官等级，待轮换到业务部门从事业务工作时，按晋升后的检察官等级享受待遇。
（2）、不符合《检察官法》学历条件但已被任命为检察官的，可保留其三年检察官资格，三年内通过任职资格考试或者取得大学本科以上学历的，仍为检察官并参照（1）款管理，否则应取消其检察官资格，划入其他序列。
（3）、对不具有检察官资格的必须一律通过全国统一的司法考试，考试、考核过关后，任命为检察官。在业务部门工作的划入检察官序列；在非业务部门工作的，按现行岗位划入相应序列，按期晋升检察官等级，岗位轮换到业务部门时，按晋升后的检察官等级享受待遇。检察人员按所在岗位来确定其序列，各序列根据需要可互相转换。

2、要解决好干警的职级待遇。检察机关人员少、专业性的建设要求使检察人员的流动范围较窄；而检察机关的内设机构数量有限，行政升迁机会有限，职级待遇与其他行政部门的公务人员相比反差较大，特别是基层检察干警，为此，要争取党委部门的重视，发挥法律职务的优势，不以行政职务定乾坤，划杠杆，打破职级与职务挂钩的传统做法，在不增加行政职务的基础上，尽可能地解决好干警的行政级别问题。对符合一定条件的，给予其相当的非领导性的职级待遇，让正副科级检察员这类业务职级得以与行政上的正副科级干部待遇相同，多从政治上关心干警，解决他们的政治正副科级待遇，避免因行政职数少而中层干部的个人职级得不到解决的问题。

3、要把法律职务与行政级别相分离。检察行政序列、检察专业技术序列人员取消检察官、书记员法律职务（可保留法律职务资格），参照《国家公务员条例》进行管理，检察官、检察书记员取消行政级别，实行法律等级管理，根据检察员和助理检察员、主任书记员和书记员的职责设置职位，并按照职位层次配置相应的法律等级。在检察机关尚未建立独立的工资体系之前，按职位、等级暂时参照执行相当于公务员的工资标准。检察官序列高出或优于同类行政级别，以达到检察机关内部实行检察人员分类层级管理的最优配置。

4、要进一步优化人事管理机制。对检察机关内部人事管理应由检察机关管理为主，地方人大和党委为辅的管理机制，除检察长一人是由上级院检察长提名选举报同级人大常委会通过外，副职的配备，坚持内部产生为主的原则，对那些政治强、业务精、品德好、各方面条件成熟的干警，要积极提拔使用。其他班子成员配备、检察员、助检员考录任用由检察机关负责提名、考核，地方人大任命，报地方党委组织部门备案。同时对于检察机关中从事后勤行政、技术人员，按《公务员管理条例》予以单列管理。

5、要建立一套选人、用人竞争机制。严格任职条件，严格特殊岗位人才配备，严格晋升途径和方法，严格的奖惩标准。制定出较具检察司法实践的队伍管理机制和措施，做好调入人员选拔工作和内部检察员晋级工作，行政后勤人员晋级工作。同时要细化各内设机构人员分类层次标准，拓宽选人用人渠道，对擅长写作的调入文秘部门，对善于审讯者充实到反贪法纪部门；对阅历丰厚性情稳定者转岗到信访接待部门，对于专业人员（摄影、计算机）要积极争取党委组织部门支持，调配充实到检察机关干部队伍中来。同时，建立以公开、平等、竞争、择优为主要内容的竞争上岗机制，解决好干部能上能下的问题，盘活和开发好现有人力资源，加强内部岗位交流，充分调动干警的积极性。